Simon van der Aa

Inleiding

Agressie en geweld tegen beroepsgroepen met een publieke taak vormen al jarenlang een belangrijk maatschappelijk en politiek vraagstuk. Niet alleen politieagenten en handhavers, maar ook advocaten en andere personen met een publieke taak worden geconfronteerd met onder andere agressie en geweld tijdens de uitoefening van hun beroep. Uit de politiecijfers over 2025 volgt dat er zelfs een stijging is te zien van geweld dat tegen de politie wordt gebruikt.^[1] Om dit probleem tegen te gaan, werd tussen 2006 en 2017 al door de overheid het programma Veilige Publieke Taak uitgevoerd. Het programma was gericht op het voorkomen en aanpakken van agressie en geweld tegen personen met een publieke taak.^[2] In het kader hiervan werden in 2010 de Eenduidige Landelijke Afspraken (hierna: ELA) geïntroduceerd. Deze afspraken bevatten specifieke richtlijnen voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten waarbij sprake is van agressie of geweld tegen personen met een publieke taak.^[3]

Per 1 oktober 2026 is een herziene versie van de ELA van kracht. Uit een evaluatie bleek dat de oorspronkelijke afspraken onvoldoende effect hadden, waardoor aanscherping noodzakelijk werd geacht.^[4] In dit artikel worden de belangrijkste wijzigingen van de herziene ELA en de mogelijke gevolgen daarvan voor de strafrechtelijke praktijk besproken.

De ontwikkeling van de Eenduidige Landelijke Afspraken

De ELA werden in 2010 voor het eerst geïntroduceerd.^[5] Zoals eerder besproken, maakten zij onderdeel uit van het programma Veilige Publieke Taak. Het doel van de ELA was om te komen tot een eenduidige, effectieve en voortvarende afhandeling van zaken waarbij sprake is van agressie of geweld tegen personen met een publieke taak (VPT-zaken). Daarbij lag de nadruk op afspraken tussen de politie en het OM over de aanpak van geweld tegen personen met een publieke taak. Onder een publieke taak worden zowel overheidstaken als taken in het publieke belang verstaan die voortvloeien uit de grondwettelijke opdracht tot overheidszorg.^[6]

De ELA zijn gebaseerd op zes uitgangspunten: prioriteit, kwaliteit, snelrecht, schade, informering en communicatie. Deze uitgangspunten werden uitgewerkt in afzonderlijke opsporings- en procesafspraken. Een belangrijk onderdeel daarvan is de strafverzwarende werking van geweld tegen personen met een publieke taak. Het OM hanteerde hierbij als uitgangspunt dat de strafeis tot drie keer zo hoog kon uitvallen.^[7]

Sinds de invoering in 2010 zijn de ELA meerdere malen geëvalueerd en zijn kleine wijzigingen doorgevoerd. De twee meest recente evaluaties vonden plaats in 2020 en 2025.^[8] Uit de onderzoeken van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) blijkt dat de ELA in algemene zin een effectief instrument vormen voor de bestrijding en voorkoming van geweld en agressie tegen personen met een publieke taak. Tegelijkertijd werd geconcludeerd dat de uitvoering en toepassing ervan verbeterd kunnen worden. Zo bleek dat VPT-zaken niet in iedere politieregio dezelfde prioriteit krijgen, waardoor verschillen in de aanpak kunnen ontstaan. Ook blijkt het in de praktijk lastig om snelrecht, de zogenaamde ‘lik-op-stukaanpak’, toe te passen. Deze aanpak houdt in dat zaken sneller dan normaal worden afgehandeld door de politie en justitie. De onhaalbaarheid hiervan komt onder meer door de complexiteit van sommige zaken en de beperkte beschikbare tijd. Daarnaast is verbetering van het communicatiebeleid tussen de betrokken partijen wenselijk. Zowel de politie als het OM benadrukte bovendien de behoefte aan een compactere en beter leesbare versie van de ELA.^[9]

De evaluaties maakten daarmee duidelijk dat behoefte bestond aan scherpere, duidelijkere en beter toepasbare afspraken. De herziene ELA, die op 1 oktober 2026 in werking zijn getreden, vormen het antwoord op deze aanbevelingen.

De belangrijkste wijzigingen in de herziene Eenduidige Landelijke Afspraken

De herziene ELA bevatten verschillende wijzigingen, zowel op algemeen als op specifiek vlak. De algemene wijzigingen zijn voornamelijk gericht op het verbeteren van de informatievoorziening en communicatie richting aangevers. Zo moet de aangever beter geïnformeerd worden over de melding of aangifte, het verloop van het onderzoek en de beschikbare procesrechtelijke mogelijkheden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan beschermingsregelingen en de mogelijkheid om anoniem aangifte te doen. Daarnaast wordt ingezet op een kwalitatief beter en sneller aangifteproces, waarbij de werkwijze tussen de verschillende politieregio’s zoveel mogelijk wordt gelijkgetrokken. Ook wordt nadrukkelijker ingezet op hogere strafeisen en de zogenaamde ´lik-op-stukaanpak´ door het OM.^[10]

Naast deze algemene wijzigingen zijn ook enkele specifieke aanpassingen doorgevoerd. Een belangrijke verandering betreft de strafrechtelijke aanpak van fysiek geweld tegen personen met een publieke taak. Hiervoor heeft het OM een nieuwe richtlijn opgesteld, die eveneens op 1 oktober 2026 in werking is getreden.^[11] Het uitgangspunt van deze richtlijn is dat het OM bij fysiek geweld een onvoorwaardelijke gevangenisstraf eist, tenzij de omstandigheden van het geval aanleiding geven tot een andere strafrechtelijke afdoening. Hiermee maakt het OM duidelijk dat fysiek geweld tegen personen met een publieke taak van dien aard is, dat het in beginsel niet met een geldboete of taakstraf behoort te worden afgedaan.^[12]

Een tweede belangrijke wijziging betreft de uitbreiding van het toepassingsbereik van de ELA. De begrippen ‘agressie’ en ‘geweld’ worden ruimer geïnterpreteerd. Zo wordt bijvoorbeeld doxing, het zonder toestemming verzamelen en openbaar maken van iemands persoonlijke gegevens met als doel de persoon te intimideren, nu expliciet genoemd in de ELA. Hieruit blijkt dat de ELA meegaan in het sterk toegenomen gebruik van sociale media. Ook bedreiging en dwang vallen tegenwoordig nadrukkelijk binnen de reikwijdte van de ELA.^[13] Hierdoor kunnen meer strafbare feiten worden aangemerkt als VPT-zaken waarop de ELA van toepassing zijn. Ook de beroepsgroepenlijst is uitgebreid. Zo is aan deze lijst de beroepsgroep journalisten toegevoegd. Hoewel journalisten formeel niet worden aangemerkt als personen met een publieke taak, vallen zij wel onder het VPT-beleid.^[14] Dit komt doordat zij een belangrijke maatschappelijke functie vervullen en hun werkzaamheden veilig en onafhankelijk moeten kunnen uitvoeren.^[15]

De herziene ELA brengen daarmee zowel procedurele als inhoudelijke veranderingen met zich mee. Door de uitbreiding van het toepassingsbereik, de aangescherpte strafrechtelijke aanpak en de verbeterde informatievoorziening wordt beoogd de bescherming van personen met een publieke taak verder te versterken.

Conclusie

De herziene ELA vormen een belangrijke stap in de verdere aanpak van agressie en geweld tegen personen met een publieke taak. Waar de oorspronkelijke ELA uit 2010 in de praktijk niet altijd het gewenste resultaat opleverden, beoogt de herziene versie deze tekortkomingen te ondervangen. Met name de verbeterde informatievoorziening, een uniformer aangifteproces en de nadruk op hogere strafeisen moeten bijdragen aan een effectievere aanpak.

Daarnaast zorgen de uitbreiding van het toepassingsbereik en de nieuwe richtlijn voor fysiek geweld voor een duidelijker en strenger strafrechtelijk kader. Ook journalisten krijgen hierdoor meer aandacht en bescherming binnen het VPT-beleid. Dit onderstreept dat de aanpak van agressie en geweld niet beperkt blijft tot traditionele overheidsberoepen, maar ook andere maatschappelijke beroepsgroepen omvat.

Hoewel de herziene ELA op papier belangrijke verbeteringen bevatten, zal de daadwerkelijke effectiviteit vooral afhangen van de uitvoering in de praktijk. Het is van belang dat politie en OM de afspraken consequent en op dezelfde wijze toepassen. Uiteindelijk moet de herziening ertoe leiden dat personen met een publieke taak hun werkzaamheden veilig kunnen uitvoeren en dat agressie en geweld tegen hen niet worden getolereerd.

Bronnenlijst

Regelgeving en parlementaire documenten

Kamerstukken II 2009/10, 28684, nr. 267.

Kamerstukken II 2012/13, 28684, nr. 367.

Kamerstukken II 2025/26, 28684, nr. 866.

Ministerie van Veiligheid en Justitie, Eenduidige Landelijke Afspraken, 4 maart 2010.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Evaluatie Programma Veilige Publieke Taak, december 2012.

Ministerie van Justitie en Veiligheid, Herziene Eenduidige Landelijke Afspraken 2026, 30 september 2026.

Literatuur

Blom 2012

T. Blom, 'Politie', DD 2012, afl. 2012/42.

OM 2026

'Herziene ELA en richtlijn fysiek geweld tegen functionarissen met een publieke taak 1 oktober 2026 van kracht', www.om.nl, 30 september 2026.

Politie 2026

'Meer agressie en geweld tegen politie', www.politie.nl, 1 mei 2026.

WODC-Rapport 2024

WODC Rapport, Strafverhogingen bij Veilige Publieke Taak-delicten: Hoe voor VPT-feiten strafeisen en straffen worden bepaald, 2024.

WODC-Rapport 2025

WODC Rapport, Sterke afspraken tegen agressie en geweld in de publieke sector: Suggesties voor doorontwikkeling van de eenduidige landelijke afspraken (ELA) voor opsporing en vervolging van VPT-delicten, 2025.

WODC-Site 2025

'Effect afspraken tegen agressie en geweld in publieke sector kan groter', www.wodc.nl, 15 april 2025.

Voetnoten:
^[1] 'Meer agressie en geweld tegen politie', www.politie.nl, 1 mei 2026.

^[2] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Evaluatie Programma Veilige Publieke Taak, december 2012.

^[3] Kamerstukken II 2012/13, 28684, nr. 367.

^[4] WODC Rapport, Sterke afspraken tegen agressie en geweld in de publieke sector: Suggesties voor doorontwikkeling van de eenduidige landelijke afspraken (ELA) voor opsporing en vervolging van VPT-delicten, 2025.

^[5] Kamerstukken II 2009/10, 28684, nr. 267.

^[6] Ministerie van Veiligheid en Justitie, Eenduidige Landelijke Afspraken, 4 maart 2010.

^[7] T. Blom, 'Politie', DD 2012, afl. 2012/42.

^[8] 'Effect afspraken tegen agressie en geweld in publieke sector kan groter', www.wodc.nl, 15 april 2025.

^[9] WODC Rapport, Sterke afspraken tegen agressie en geweld in de publieke sector: Suggesties voor doorontwikkeling van de eenduidige landelijke afspraken (ELA) voor opsporing en vervolging van VPT-delicten, 2025.

^[10] Kamerstukken II 2025/26, 28684, nr. 866.

^[11] Richtlijn voor strafvordering fysiek geweld tegen functionarissen met een publieke taak.

^[12] 'Herziene ELA en richtlijn fysiek geweld tegen functionarissen met een publieke taak 1 oktober 2026 van kracht', www.om.nl, 30 september 2026.

^[13] Ministerie van Justitie en Veiligheid, Herziene Eenduidige Landelijke Afspraken 2026, 30 september 2026, p.2.

^[14] Ministerie van Justitie en Veiligheid, Herziene Eenduidige Landelijke Afspraken 2026, 30 september 2026, p.6.

^[15] WODC Rapport, Strafverhogingen bij Veilige Publieke Taak-delicten: Hoe voor VPT-feiten strafeisen en straffen worden bepaald, 2024, p.39.