Simon van der Aa

Geweld tegen vrouwen is een ernstig maatschappelijk probleem. Naar schatting heeft één op de vijf vrouwen in Nederland ooit lichamelijk geweld door een partner of ex-partner meegemaakt en heeft ongeveer elf procent seksueel geweld door een partner of ex-partner ervaren.^[1] De Raad van Europa heeft het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Hierna: Verdrag van Istanbul) opgesteld, met als doel geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te voorkomen en te bestrijden, daders te vervolgen en slachtoffers te beschermen en ondersteunen.^[2] In Nederland trad het verdrag op 1 maart 2016 in werking.^[3] De centrale vraag is in hoeverre Nederland het verdrag daadwerkelijk heeft geïmplementeerd.

Verdrag van Istanbul

Het verdrag heeft als doel een wettelijk kader te creëren om vrouwen te beschermen tegen alle vormen van geweld, huiselijk geweld en gendergerelateerd geweld. Het verdrag is opgebouwd rond vier pijlers: preventie, bescherming, vervolging en geïntegreerd beleid.^[4]

Preventie is gericht op het tegengaan van geweld en ongelijkheden tussen mannen en vrouwen, onder meer door bewustwording en scholing van professionals. Bescherming ziet op de ondersteuning en veiligheid van slachtoffers en potentiële slachtoffers, bijvoorbeeld door opvang en beschermingsmaatregelen. De pijler vervolging verplicht staten om verschillende vormen van geweld tegen vrouwen strafbaar te stellen en daders daadwerkelijk te vervolgen. Tot slot vereist geïntegreerd beleid samenwerking tussen overheidsinstaties, hulpverlening en andere betrokken organisaties.[5]

Implementatie in Nederland:

Artikel 66 van het verdrag van Istanbul voorziet in een toezichtsmechanisme, de Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (Hierna: GREVIO). Deze onafhankelijke groep van deskundigen onderzoekt de implementatie van het verdrag in de aangesloten landen.^[6] GREVIO heeft op 21 oktober 2025 het eerste evaluatierapport over Nederland uitgebracht, waarin de Nederlandse wet- en regelgeving en het beleid omtrent het tegengaan van geweld tegen vrouwen wordt beoordeeld.^[7]

Preventie en bescherming:

Uit het GREVIO-rapport blijkt dat Nederland de afgelopen jaren meer heeft ingezet op bewustwordingscampagnes. Daarbij is meer aandacht gekomen voor verschillende vormen van geweld tegen vrouwen, waaronder seksueel geweld, beeldgerelateerd seksueel misbruik en gedwongen huwelijken. Ook zijn verschillende nationale actieplannen ontwikkeld, waaronder het Nationaal Actieprogramma Aanpak Seksueel Grensoverschrijdend Gedrag en Seksueel Geweld en het Actieplan Stop Femicide!. Deze actieplannen zijn onder meer gericht op het bevorderen van gendergelijkheid, het verbeteren van de herkenning, preventie en aanpak van geweld tegen vrouwen, het vergroten van de deskundigheid van professionals en het versterken van de hulpverlening aan slachtoffers.^[8]

Ook wordt ingezet op samenwerking tussen organisaties en professionals. Een voorbeeld hiervan is het programma veiligheid voorop, waarin onder andere de politie, het OM, veilig thuis, de reclassering en de Raad voor de Kinderbescherming samenwerken bij zaken van huiselijk geweld en kindermishandeling.^[9] Deze samenwerking is ook van belang voor een mogelijke strafrechtelijke vervolging, omdat signalen van geweld kunnen worden gedeeld en strafrechtelijke en beschermingsmaatregelen op elkaar kunnen worden afgestemd.

Volgens GREVIO is deze samenwerking echter nog niet voldoende vanuit een genderperspectief ingericht. Professionals moeten niet alleen kijken naar het conflict tussen partners, maar ook naar wie de primaire pleger is en welke veiligheidsrisico’s voor het slachtoffer bestaan. Zonder deze gendergerichte benadering bestaat het risico dat geweld wordt gezien als een wederzijds conflict, waardoor de positie en veiligheid van de veelal vrouwelijke slachtoffer onvoldoende centraal komen te staan. Daarnaast zijn duidelijke richtlijnen en protocollen nodig om tot een meer uniforme aanpak te komen. Ook juridische beschermingsmaatregelen, zoals tijdelijke huis-, contact- en gebiedsverboden blijken, onvoldoende effectief. De vereiste risicodrempel ligt in sommige gevallen hoog, waardoor niet altijd kan worden ingegrepen.^[10]

Vervolging:

De strafrechtelijke implementatie van het Verdrag van Istanbul is in Nederland de afgelopen jaren versterkt. Een belangrijke ontwikkeling is de invoering van de Wet seksuele misdrijven op 1 juli 2024. Hiermee is de Nederlandse wetgeving op het gebied van seksueel geweld verder in overeenstemming gebracht met artikel 36 van het verdrag. Bij verkrachting en aanranding staat sindsdien het ontbreken van instemming centraal, in plaats van het eerdere vereiste van dwang. Daarnaast zijn verschillende nieuwe vormen van seksueel grensoverschrijdend gedrag strafbaar gesteld. Zo is seksuele intimidatie in de openbare ruimte strafbaar gesteld. Ook is het zogenoemde ‘sexchatting’ (het als volwassene uitwisselen van seksueel getinte berichten met kinderen tot 16 jaar) strafbaar gesteld.^[11]

Naast het creeeren van nieuwe strafbepalingen heeft Nederland verschillende maatregelen genomen in de opsporing en vervolging van seksuele misdrijven. Zo hanteert het OM een specifieke richtlijn voor de strafvordering bij onder meer huiselijk geweld, stalking en seksuele misdrijven. Daarnaast zijn in alle tien de arrondisementen gespecialiseerde officieren van justitie werkzaam voor huiselijk geweld, kindermishandeling en seksuele misdrijven. Deze specialisatie moet bijdragen aan een deskundige en effectieve strafrechtelijke aanpak.[12]

GREVIO constateert tegelijkertijd dat de strafrechtelijke uitvoering nog tekortkomingen kent. Zaken van huiselijk geweld worden volgens het rapport niet overal voldoende geprioriteerd, waardoor onderzoeken en strafprocedures soms lang duren. Dit kan ertoe leiden dat belangrijk bewijs verloren gaat en dat slachtoffers opnieuw aan geweld worden blootgesteld. GREVIO benadrukt daarom dat onderzoeken naar geweld tegen vrouwen zonder onnodige vertraging moeten worden uitgevoerd en dat opsporingsinstanties actief bewijs moeten verzamelen dat verder gaat dan alleen de verklaring van het slachtoffer.[13] Een tweede probleem betreft de bereidheid en mogelijkheid van slachtoffers om aangifte te doen. GREVIO meldt dat slachtoffers van seksueel geweld nog steeds worden ontmoedigd om aangifte te doen. Zo worden slachtoffers gewezen op de mogelijke moeilijkheden van een strafzaak of wordt een zogenoemde ‘reflection period’ van een week toegepast voordat een aangifte wordt opgenomen. Hierdoor kan toegang tot strafrechtelijke bescherming worden belemmerd.^[14]

Een ander belangrijke tekort betreft de beperkte mogelijkheid om psychisch geweld en coercive control als zelfstandig en stelselmatig patroon strafrechtelijk te vervolgen. Coercive control is een stelselmatig patroon van psychisch geweld, intimidatie en manipulatie waarmee iemand de vrijheid en autonomie van een partner volledig inperkt. Het gaat hierbij dus niet om een eenmalig voorval, maar om een doorlopend systeem. Psychisch geweld kan in Nederland onder bestaande strafbepalingen vallen, bijvoorbeeld onder dwang (artikel 284 Sr) of bedreiging (artikel 285 Sr).[15] Volgens GREVIO sluiten deze bepalingen echter onvoldoende aan bij de wijze waarop psychisch geweld zich in de praktijk kan voordoen. In dit verband is relevant dat het kabinet een wetsvoorstel heeft om de strafbaarheid van psychisch geweld te verruimen.[16] GREVIO ziet hierin een mogelijke verbetering, omdat een afzonderlijke strafbepaling meer duidelijkheid zou kunnen bieden aan politie, OM en rechterlijke macht en het mogelijk zou maken om ook vormen van coercive control effectiever te onderzoeken en te vervolgen. ^[17]

Beleid:

Nederland heeft de aanpak van huiselijk geweld grotendeels gedecentraliseerd. Gemeenten zijn onder meer verantwoordelijk voor de opvang, preventie en de organisatie van Veilig Thuis. De decentralisatie zorgt voor versnippering van beleid en uitvoering, waarbij verschillen tussen gemeenten ertoe kunnen leiden dat niet overal dezelfde voorzieningen en ondersteuning beschikbaar is. Hierdoor zijn verschillende organisaties betrokken bij het signaleren van geweld, het beschermen van slachtoffers en het eventuele inzetten van strafrechtelijke trajecten. Dit kan ertoe leiden dat slachtoffers niet tijdig de juiste hulp ontvangen.^[18]

GREVIO constateert dat Nederland inmiddels verschillende actieplannen en samenwerkingsvormen heeft ontwikkeld, waardoor meer aandacht is gekomen voor verschillende vormen van geweld tegen vrouwen. Een centraal nationaal kader waarin de verschillende vormen van geweld tegen vrouwen samenkomen ontbreekt alleen nog steeds. Ook zijn de mogelijkheden van de centrale overheid om de lokale uitvoering te coördineren beperkt.[19]

Een ander belangrijk onderdeel van geïntegreerd beleid is gegevensverzameling. Nederland heeft hierin verbeteringen doorgevoerd. Zo registreert de politie onder meer het geslacht van slachtoffers en plegers, hun onderlinge relatie en geografische locatie. Ook wordt sinds 2024 vrouwelijke victimisatie bij geweldsdelicten geregistreerd. Toch is deze registratie nog onvoldoende geharmoniseerd. Gegevens van onder meer politie, OM en rechtbanken sluiten onvoldoende op elkaar aan. Ook ontbreekt binnen de gezondheidszorg een systematische registratie van vrouwen en meisjes die hulp zoeken vanwege geweld.^[20] Hierdoor is het moeilijker om de aanpak van geweld tegen vrouwen als geheel te monitoren en waar nodig bij te sturen.

Conclusie:

Nederland heeft het verdrag van Istanbul op verschillende manieren geïmplementeerd. Dit blijkt onder meer uit de ontwikkeling van preventie- en actieplannen, de samenwerking tussen betrokken organisaties en de versterking van strafrechtelijke vervolgingsmogelijkheden door de Wet seksuele misdrijven.

Uit het GREVIO rapport blijkt echter dat de implementatie nog niet volledig is. Met name de uitvoering van beschermingsmaatregelen, de strafrechtelijke aanpak van psychisch geweld en coercive control, de samenhang tussen beleid en de gegevensuitwisseling tussen betrokken instanties blijven aandachtspunten. Het verdrag heeft daarmee in Nederland daadwerkelijk tot verandering geleid, maar de volledige uitvoering ervan vraagt nog verdere verbetering.

Bibliografie:

Wetgeving

1. Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, Istanbul 11 mei 2011 (Trb. 2015, 197)
2. Wet seksuele misdrijven, 1 juli 2024 (Stb. 2024, 59)
3. Wetboek van Strafrecht (Stb. 1881, 35)

Kamerstukken:

1. Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel strafbaarstelling psychisch geweld.

Beleidsdocumenten:

1. Ministerie van Justitie en Veiligheid, Nationaal Actieprogramma Aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld, 13 januari 2023.
2. Ministerie van Justitie en Veiligheid, Stop Femicide!, 7 juni 2024.
3. Ministerie van volksgezondheid, welzijn en sport, Veiligheid voorop, 27 juni 2018.
4. Openbaar Ministerie, 'Aanwijzing seksuele misdrijven (2024A005)' 1 juli 2024.
5. Openbaar Ministerie, 'Richtlijn voor strafvordering belaging (2020R007), 1 maart 2021. Openbaar Ministerie, 'Richtlijn voor strafvordering huiselijk geweld (2020R010)', 1 maart 2021.

Rapporten:

1. Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO), First thematic evaluation report.
2. Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de Gezondheidszorg, De kwaliteit van Veilig Thuis, Stap 2, Landelijk beeld, Utrecht: Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de Gezondheidszorg, 2017.

Online bronnen:

1. Boom, A. ten & Wittebrood, K. (2019). De prevalentie van huiselijk geweld en kindermishandeling in Nederland. Den Haag: WODC. Cahier 2019-1.
2. Raad van Europa, Action against violence against women and domestic violence Istanbul Convention - Netherlands, z.d.
3. RoSa vzw, Verdrag van Istanbul, 10 augustus 2020.

^[1] Boom, A. ten & Wittebrood, K. (2019). De prevalentie van huiselijk geweld en kindermishandeling in Nederland. Den Haag: WODC. Cahier 2019-1.

^[2]Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, Istanbul 11 mei 2011 (Trb. 2015, 197).

^[3] Raad van Europa, Action against violence against women and domestic violence Istanbul Convention - Netherlands, z.d.

^[4] Verdrag van Istanbul.

[5]RoSa vzw, Verdrag van Istanbul, 10 augustus 2020.

^[6] Verdrag van Istanbul, art. 66

^[7] Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO) 2025.

^[8] Ministerie van Justitie en Veiligheid, Nationaal Actieprogramma Aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld, 13 januari 2023 & Ministerie van Justitie en Veiligheid, Stop Femicide!, 7 juni 2024.

^[9] Ministerie van volksgezondheid, welzijn en sport, Veiligheid voorop, 27 juli 2018.

^[10] Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO) 2025.

^[11] Wet seksuele misdrijven, 1 juli 2024 (Stb. 2024, 59).

[12] Openbaar Ministerie, ‘Richtlijn voor strafvordering huiselijk geweld (2020R010)’, 1 maart 2021 & Openbaar Ministerie, ‘Aanwijzing seksuele misdrijven (2024A005)’ 1 juli 2024 & Openbaar Ministerie, ‘Richtlijn voor strafvordering belaging (2020R007)’, 1 maart 2021.

[13] Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO) 2025.

^[14] Idem.

[15] Wetboek van Strafrecht (Stb. 1881, 35), art. 284 & 285.

[16] Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel strafbaarstelling psychisch geweld.

^[17] Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO) 2025.

^[18] Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de Gezondheidszorg, De kwaliteit van Veilig Thuis, Stap 2, Landelijk beeld, Utrecht: Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de Gezondheidszorg, 2017.

[19] Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO) 2025.

^[20] Idem.